作者简介：
吴艺霞律师，广西金桂北斗律师事务所专职律师，硕士学历，专注于民商事、行政诉讼领域。
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以《南国早报》新闻为例，浅议行政处罚中的“顶格处罚”模式广西《南国早报》在年2月27日曾刊登新闻，文中称“2月24日，自治区道路交通安全工作联席会议在南宁举行。即日起，公安部门将组织开展严重交通违法行为严打霹雳行动，加大对酒驾、毒驾等重点违法行为的整治。一旦被查处，将进行顶格处罚。”该新闻一出立即引发社会各界的热议，这种动辄就“顶格处罚”并不少见，它滥觞于全国各地的执法活动。所谓的“顶格处罚模式”即指行政行为人无视自由裁量权，僵硬地执行行政政策、上级指示和命令对每一行政相对人在每个案件中无差别的使用最严苛的处罚，常常表现为按最高额度罚款。行政处罚活动中，上位法赋予了行政机关一定的裁量权，就是为了确保行政机关在面对社会现实的多样性和复杂性，使其能够根据具体情况作出灵活处理，以应对复杂多面的社会现实。简而言之，法规赋予行政机关裁量权，目的在于实现个案正义。然而，“顶格处罚”显然违背了这样的立法本意，超越了个案裁量的必要步骤，违反了现代行政法治理念之合理行政原则。合理行政原则要求行政行为应当具有理性，其中包括公平公正原则、考虑相关因素原则和最为重要的比例原则。所以，出于对这种行政处罚模式对我国行政法治机体可能造成的破坏性的担忧，我们有必要探讨这样的行政处罚模式特点、生成原因为何、存在的合法性以及如何规范的问题。一、“顶格处罚”模式的特点1.为行政相对人预先设定了处罚结果《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条均规定了“行政机关设定、变更或消灭相对人权利义务所必须满足的前提条件，对行政相对人进行处罚之前应当查明事实，充分听取意见，对提出的事实、理由和证据进行复核”。其本意就是为了保护行政相对人的合法权益不被过度侵害。而”顶格处罚“模式却提前为相对人设定了”被顶格处罚“的结果，认定事实是否清楚，适用法律是否正确都无法改变这个最终结果。2.主要以政策文件、上级机关、领导指示为执行依据实践中，行政机关在作出处罚时，除了以法律法规为依据外，更以政策、上级机关、领导指示作为重要考量。政策对行政机关行使裁量权起到一定的辅助作用，它使行政机关工作人员在行使裁量权时面对立法的留白不会不知所措，具有一定的积极意义。而上级机关、领导指示则是我国传统行政体制的产物。下级工作人员若不遵守上级机关、领导指示可能会遭受严厉的政治责难、职务升迁、考核、工资等都会受到严重影响。3.往往处于专项整治、“运动式”执法的特殊时期中专项整治、“运动式”执法活动具有非常鲜明的本国特色，依托于这样的特殊时期，行政机关对违法行为一律“顶格处罚”，客观上确实能够大大节约时间、人力等行政成本，实现提高行政效能的目的。这也是该模式在我国行政管理实践中如此普及的重要原因。二、“顶格处罚”模式生成的原因1.立法现状为“顶格处罚”模式创造了空间首先，立法者为行政机关预设了自由选择的空间和幅度，这就为行政机关对同一大类的违法行为统一处以法律规定上限处罚的特殊模式创设了前提。立法者难以事先为行政机关提供精确的行为规范和处罚细则以应对复杂多变的社会问题，只能以留白的方式授权行政机关根据自身的判断，不断适应新情况、新变化来解决行为的路径和方式。立法活动往往针对不特定人，被要求对所有人平等对待，而现实生活千差万别，如果严格地平等践行适用法律反而催生另一种不平等，行政机关应当在尊重个案差别性的基础上，针对不同的情节作出不同的处罚。其次，立法滞后于现代社会发展。随着社会经济发展，人们的收入水平、消费水平也不断提升，与此同时，行政机关的处罚权限则相对恒定。在某些较为严重的违法行为，处罚上限仅为几十块钱，根本起不到调整行为规范行为之目的，这使得行政机关陷入到“不得不顶格处罚”，但是即使顶格处罚也依然无法惩戒违法行为的尴尬处境。2.行政问责制、考核制加大了一线执法人员的压力行政问责制和考核制的出现虽然保证了政令通畅，但是行政内部的执法考评和责任追究却也客观上加大了一线执法人员的压力，使其处境更为艰难。“顶格处罚”被一线执法人员所乐衷，原因在于，它有一个貌似合法的外观，形式上积极响应政策、上级机关、领导指示，又能有效缓解行政问责制所带来的考评压力和行政责难。三、“顶格处罚”的合法性问题1.“顶格处罚”主要违反的是现代行政法治基本理念合理行政原则之比例原则比例原则是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标与行政相对人的合法权益，在无法避免会造成损害时，应当尽可能将相对人权益的不利影响降到最低限度。比例原则是对行政裁量权是否正当行使以及规范的最好标准。比例原则要求行政机关行使裁量权时要符合：一是合目的性，行政机关在裁量过程中采取的各项措施，均须符合法律目的；二是适当性，行政机关所选择的具体措施与手段是法律所必须的，而不是可有可无的；三是损害最小，这也是比例原则的核心精神，即在于要求行政管理活动应当尽可能避免造成行政相对人的权益受损，如实在不可避免会造成损害，也应当选择损害最小的方式。很显然，“顶格处罚”追求的不是行政相对人损害最小，它违反了比例原则，进而影响着这个处罚内容的公正性和合理性，最后影响处罚决定的合法性。2.违反了上位法的立法本意，过度挤压“裁量权”空间“顶格处罚”的执法活动只有唯一的处罚方式，唯一的处罚标准，谈不上裁量空间和幅度，直接架空了上位法规定的裁量空间和幅度。其所依据的行政政策、上级指示等根本不具有法规范的效力，从约束力上低于法律、法规和规章。按照内容冲突时应适用上位阶法之原则，行政政策要求的“顶格处罚“违反了上位阶法，因而是违法的。3.无法实现“个案正义”，违反了行政裁量权的功能定位立法者授予行政机关裁量权，最关键的原因在于希望裁量权能被充分行使，行政机关能对不同个案做到“专有”对待，实现实质公正所要求的个案正义。而“顶格处罚”直接抹平个案之间的差异，所追求的是片面机械地适用法律的形式公正，这是一种行政权力的滥用，无法实现个案正义，这是对立法者授予行政机关行政裁量权目的的根本背离。四、对“顶格处罚”模式的规范1.将“顶格处罚”的决定纳入行政诉讼司法审查范畴通过相关判例的检索发现，“顶格处罚”模式被纳入司法审查已有先例。比如，年原告陈三元诉被告珠海市公安局交通警察支队南湾大队（简称南湾交警大队）道路交通行政处罚一案，在该案中，南湾交警大队认定陈三元实施了“发生交通事故后，伪造现场、谎报案情”的行为，以此处以顶格罚款元并暂扣机动车驾驶证六个月。该案一审法院珠海市香州区人民法院认为“关于涉案行政处罚是否合理的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：‘设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。’第二十七条第一款规定：‘当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。’根据前述规定，被告南湾交警大队在作出行政处罚时，应当遵循‘过罚相当原则’，综合考虑行政处罚相对人的主观过错程度、违法行为的事实、情节、性质以及社会危害程度等因素来确定罚款数额。被告南湾交警大队作出粤公交决字（）第-号公安交通管理行政处罚决定，决定对原告陈三元处以罚款五千元、暂扣机动车驾驶证六个月的行政处罚。该处罚在《珠海经济特区道路交通安全管理条例》第八十八条规定的‘处二千元以上五千元以下的罚款，并处暂扣机动车驾驶证六个月’的范围之内，其中‘并处暂扣机动车驾驶证六个月’属于羁束性规定，没有裁量余地，被告南湾交警大队必须适用，而罚款则在‘二千元以上五千元以下’的幅度内，属于顶格处罚。从被告南湾交警大队提供的现场执法录像来看，原告陈三元并非是在到场民警识别出假现场，在民警的质疑下才承认谎报了案情，而是在民警到达现场之时即主动向民警陈述了事故的真实情况，消除、避免了进一步可能发生的危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，应当依法从轻或者减轻行政处罚。被告南湾交警大队在作出行政处罚时未考虑这一情节，对原告陈三元顶格处以罚款五千元，明显不当。根据‘过罚相当原则’，经综合考虑原告陈三元违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，本院将罚款数额调整变更为二千元。原告陈三元已按照粤公交决字（）第-号公安交通管理行政处罚决定的要求，缴纳了罚款五千元，被告南湾交警大队应在本判决生效后及时将原告陈三元多缴纳的罚款予以返还。”从这个案例中可以确定两点：第一，作为行政裁量活动范畴的“顶格处罚”案件时可以被纳入到司法审查的范畴之内，具有可诉性；第二，合理行政原则可作为“顶格处罚”的司法检视的标准，该案一审法院就是考虑该“顶格处罚”的作出是否在具体案件的调查中全面考虑了相关因素、手段与目标之间是否合乎比例，从而作出了司法上的不予认可。这样的一种对“顶格处罚”活动进行司法审查的优点在于既能够在现有的司法审查框架内对于“顶格处罚”活动开展审查，又能避免引起司法权过度干涉行政权运行的质疑，回避政策文件、其他规范性文件虽在法规范效力上无法拘束法院，但却能在事实上左右行政机关行为的两难问题。2.转变行政执法理念现阶段行政执法片面追求效率，这在“顶格处罚”活动中得到充分体现。“顶格处罚”模式可以让行政机关通过最为简便、快捷的行政过程“批发式”地作出统一的处罚决定，比如以严格单一的程序处理各种难易缓急程度不同的情形，来降低行政成本换取行政效率的提高，这在一定程度上也是由我国现实国情所决定的。随着依法行政理念的推进以及社会的发展，行政执法领域片面追求效率的价值取向也应当融合公正合理的价值取向。合理公正的价值追求要求行政机关在作出处罚决定前能充分听取当事人意见，在考虑案件情节的基础上作出合理的处罚决定。这也是《行政处罚法》三十二条、三十一条所要求的行政机关作出处罚决定，需要满足的条件。3.改进上级机关与下级机关通过下发政策文件对其业务指挥的传统模式对于行政管理的现实问题把握度，还是长期处于执法一线的具体行政机关及其工作人员较之上级机关和领导更优，上级机关就应当为下级机关提供一种“上下互动”的沟通模式，一线执法机关和工作人员可能通过具体执法过程中的信息数据的整理，编写报告书，将公共政策规定的工作方式的可操作性及实效性，以及对应的工作目标的实现情况积极向上级机关进行反馈。一味强调“顶格处罚”的贯彻和落实，未必能够真正实现特定社会管理目标和效果，如果对于违法行为人统一进行“顶格处罚”无法实现行政目的，那么就应当考虑其他可行的方式。公共政策的制定机关需要充分了解“顶格处罚”模式的实效性以及现实问题，并尝试改变这种既背离法治理念和法律目的又无法实现行政管理效果的窘境。4.探索构建和完善行政裁量的基准制度国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法制政府建设的意见》对于行政裁量基准制度的功能定位于科学的细分、量化裁量标准，根据当地经济社会发展的实际情况，规范行政裁量权的正确行使，避免行政执法活动中存在的随意性。量化行政裁量权能够帮助行政机关在处理违法行为时快速地得出处罚结果，以期达实现减少行政执法过程中的恣意和随意，保证合法、科学、公正的处罚结果的“批发式”产出，降低行政成本，提高行政效率的目的。目前行政裁量基准构建过程对于情节细分比较粗疏，普遍存在仅以一种或比较少数情节来作为处罚考量因素，难以帮助执法人员对于违法行为的事实、情节、性质的判定。行政裁量基准细化应当至少考虑以下五种情节：（1）违法动机与目的；（2）违法手段和方法；（3）危害结果；（4）违法对象；（5）违法行为人的责任能力。设计者只有通过向执法人员提供丰富的递进式的情节区分系统，才能帮助执法人员面对违法行为时更充分、全面的考量，更好地衡量其中的利益关系。最后，综合前述，“顶格处罚”模式泛滥的问题的产生有其复杂的社会、立法和制度方面的原因，它不是一朝一夕能解决的，我们应当将司法审查、执法理念转变、改进传统指挥模式、构建完善行政裁量基准制度结合起来，构筑防范行政裁量动辄“顶格”的坚固屏障。行政裁量权是一把双刃剑，它能发挥积极的作用，同时也存在滥用的危险。我们规范“顶格处罚”模式并不是要消灭行政裁量权，而是确保其在法治的框架下正常运行，最大程度发挥行政裁量在社会管理和保障公民合法权益之间平衡的重要作用，推动实现行政裁量的个案正义。预览时标签不可点收录于话题#个上一篇下一篇推荐文章
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